la barrière de la capacité d'absorption ou l’échec programmé des stimulations économiques américaine et chinoise :
Publié le 18/05/2009
Malgré des enveloppes budgétaires impressionnantes, les deux plans de stimulation économique les plus importants à ce jour, à savoir ceux lancés par les Etats-Unis et de la Chine, sont condamnés à échouer ou au mieux à limiter marginalement les pires conséquences de la crise actuelle.
Au-delà des caractéristiques très différentes de ces deux plans et des deux économies, leur mise en oeuvre va en effet heurter de plein fouet un obstacle insurmontable à court terme, à savoir la « barrière de la capacité d'absorption ».
C'est une contrainte que l'Union européenne connaît bien pour s'y être heurtée de manière répétée au cours des vingt dernières années, suite à l'accroissement des fonds structurels et aux différents élargissements. Cet obstacle exige, pour être contourné, le développement de procédures et de méthodologies totalement nouvelles qui requièrent de nombreuses années de mise en place. L'expérience européenne a montré qu'il faut du temps, beaucoup de temps en fait, pour dépenser efficacement des centaines de milliards d'Euros, de Dollars ou de Yuan.
Or dans les cas américains et chinois, c'est justement le temps qui fait défaut, assurant donc que les plans de stimulation économique vont dériver vers deux impasses bien connues des Etats membres de l'UE : gaspillage et corruption d'une part, subventions non consommées d'autre part. Dans les deux cas, l'impact en matière de croissance sera nul voire négatif.
Avant d'anticiper les évolutions des plans de Washington et Pékin, il paraît utile de détailler les enseignements européens en matière de capacité d'absorption. Car c'est bien avec les politiques européennes, fonds structurels d'abord, puis avec le programme PHARE et l'ensemble des fonds d'accompagnement des élargissements, qu'à partir du début des années 1990 les dirigeants et autorités budgétaires de l'UE ont découvert la barrière constituée par la capacité d'absorption d'un pays vis-à-vis des aides accordées pour son développement économique7. Si cette prise de conscience s'est également faite dans le cadre de l'aide au développement, c'est bien dans l'UE qu'on a pu s’apercevoir que même les pays développés et riches pouvaient s'avérer incapables d'utiliser les aides offertes.
Dans les deux cas qui nous intéressent ici, Etats-Unis et Chine, c'est cet aspect là qui nous paraît pertinent.
Les montants budgétaires concernés par les plans américain et chinois sont environ trois fois supérieurs aux fonds européens qui se heurtent à la barrière de la capacité d'absorption. Ainsi, les plans de stimulation économique américain et chinois sont dotés d'enveloppes budgétaires de 785 Milliards USD et 4.000 Milliards Yuan, soit respectivement 577 Milliards € et 430 Milliards € pour 2009 et 2010.
Il faut néanmoins retirer 288 Milliards USD de réduction d'impôts du plan Obama pour obtenir le montant des fonds gérés par les administrations et agences américaines, soit 365 Milliards €. Cela représente donc des montants annuels d'environ 182 Milliards € pour Washington et de 215 Milliards € pour Pékin.
A titre de comparaison, les États membres de l'UE bénéficient actuellement du co-financement européen s'élevant à 347 milliards d'euros alloués aux Fonds structurels pour la période 2007-2013, soit environ 70 Milliards € par an. On constate donc que les plans de stimulation lancés par les dirigeants américains et chinois exigent une capacité d'absorption des fonds publics encore plus importante que celle requise par les fonds européens depuis environ vingt ans.
En terme de profils économiques, on peut considérer que la diversité des situations et structures économiques des pays de l'UE constitue un échantillon pertinent pour une comparaison avec la diversité des situations américaine et chinoise. Comme l'UE, ces deux entités politiques très vastes ont des provinces ou états dont les PNB/habitants varient fortement, dont la taille démographique et le poids économique sont très différents et dont les infrastructures administratives, technologiques et économiques sont aussi très diverses.
On peut souligner deux différences majeures cependant qui sont pertinentes en matière d'aide publique : d'une manière générale, aux Etats-Unis, l'infrastructure administrative des états est plutôt faible ; tandis qu'en Chine, l'administration publique, à tous les niveaux, est plutôt très développée. Les Etats-membres de l'UE se trouvent en général à mi-chemin entre ces deux extrêmes.
Or, plusieurs décennies d'expérience européenne en matière de grands programmes publics d'aide au développement économique régional et national, ont permis d'établir que si le rythme et la capacité des États membres à absorber les fonds de l'UE varient bien entendu de pays à pays, les principales difficultés d'absorption des fonds concernés sont liées soit au manque de capacité administrative (au manque de formation ou de politiques de planification et de budgétisation appropriées), soit à la suspension de paiements ou aux retards dans l'adoption des programmes opérationnels (c'est-à-dire à la finalisation exacte des projets financés).
Il existe une vaste littérature européenne sur la question de la capacité d'absorption des fonds européens. Elle s'est bien entendue beaucoup focalisée sur les pays qui en bénéficiaient le plus avec notamment deux extrêmes, à savoir les « très bons élèves » et les « très mauvais élèves », ceux qui ont très bien su utiliser les fonds européens (au moins en arrivant à les dépenser intégralement) et ceux qui n'ont pas réussi à les utiliser, voire qui se sont vus suspendre l'accès à ces fonds. Dans le premier groupe on trouve ainsi l'Espagne et l'Irlande ; dans le second figurent notamment la Grèce, la Roumanie et la Bulgarie12. Mais, des pays comme la France ou l'Italie se sont également heurtés au problème de la capacité d'absorption entraînant notamment la récupération par Bruxelles de milliards non dépensés dans les délais.
Et depuis une décennie, l'UE a progressivement mis en place des processus d'accompagnement destinés à renforcer les capacités administratives des différentes autorités publiques impliquées dans la consommation des fonds européens afin d'accroître l'efficience de l'aide européenne et de s'assurer qu'elle profite bien au pays concerné et à son économie. Cela passe par la formation ad hoc de dirigeants politiques (pour qu'ils comprennent les grandes lignes des contraintes liées à l'utilisation des fonds concernés). Il est souvent nécessaire de leur expliquer qu'ils ont besoin d'équipes administratives bien formées et correctement dotées en personnel. Sinon se crée automatiquement un « goulet d'étranglement » à ce niveau, limitant le nombre de projets finançables ou créant des délais croissants de validation des projets présentés ; ou encore, qu'il leur faut mobiliser de « vraies »13 sommes complémentaires pour pouvoir bénéficier d'aides souvent conçues comme des compléments de montants apportés par la région ou l'état.
Il faut également mettre en place des sessions de formation administrative afin que les fonctionnaires concernés sachent comment gérer les dossiers spécifiques à ces plans de développement d'infrastructure, de soutien à l'emploi, d'aide aux PME, à l'éducation, aux nouvelles technologies, … Tout cela demande du temps, beaucoup de temps. Il faut concevoir les procédures (au niveau européen pour l'UE, et dans les cas qui nous intéressent ici au niveau fédéral pour les Etats-Unis et au niveau national pour la Chine). Or chaque bureaucratie adore inventer des procédures ad hoc, complexes et donc exigeantes en terme de temps d'élaboration, comme de diffusion.
Il faut ensuite former les fonctionnaires et autres partenaires locaux/régionaux (entreprises, agences parapubliques, ONG, banques, …) à savoir utiliser les procédures.
Il faut également aider les apporteurs de projets (états, régions, villes, institutions publiques, entreprises, associations, …) à savoir présenter un projet qui puisse être éligible aux aides disponibles. Ces derniers ont donc besoin d'avoir en interne une cellule (d'une seule personne à de vraies équipes, selon les projets et montants envisagés) spécialisée dans ce type de financement. Et nous n'aborderons même pas ici la question du contrôle et de l'évaluation des dépenses de ces fonds publics qui ajoutent un niveau supplémentaire de contrainte administrative et financière, ainsi bien sûr que des délais supplémentaires.
Tous ces éléments s'ajoutent ainsi les uns aux autres et s'empilent comme des pierres pour former la barrière de la capacité d'absorption de politiques de subventions publiques massives. Sans une préparation ad hoc, les objectifs assignés à ces politiques sont condamnés, sans exception, à se briser sur cette barrière. Et l'Euro, le Dollar, ou le Yuan, investi par la puissance publique, génère de moins en mains de valeur-ajoutée, soit parce qu'il ne peut pas être dépensé, soit parce qu'il est très mal dépensé. On peut considérer que, dans le pire des cas, les effets de stimulation économique peuvent même être négatifs, provoquant la création de bulles locales/régionales, la mise en oeuvre de projets inutiles et/ou sans effet d'entraînement sur l'économie15, la substitution pure et simple, sans valeur ajoutée, à des projets qui auraient vu le jour autrement16, et bien entendu, le cas le pire, à un fort accroissement de la corruption des autorités publiques locales et régionales en charge de la distribution des fonds concernés.
Bien évidement, les procédures des fonds européens ne sont pas un « must » indépassable pour les programmes de stimulation économique américain et chinois. Bien au contraire, les procédures communautaires sont très lourdes, bureaucratiques et opaques, et il est évident qu'elles pourraient être fortement améliorées vers plus de souplesse et de facilité d'utilisation, notamment pour l'accès des petits opérateurs (PME, ONG, ..), fortement créateurs d'emploi (l'un des grands objectifs des plans US et chinois).
Mais, il faut être lucide. Les administrations n'ont pas une tendance naturelle à produire des programmes simples, faciles à mettre en oeuvre et légers administrativement parlant. Bien au contraire. Aux Etats-Unis, l'intervention du Congrès dans le processus ne peut que conduire à complexifier encore plus le cadre que fournira l'administration Obama. En Chine, la bureaucratie chinoise et le centralisme historique du pays ne pourront pas éviter une démarche d'accompagnement très lourde de tout le plan de stimulation. Dans les deux cas, les niveaux locaux et régionaux (états, comtés, villes aux Etats-Unis et provinces, districts et villes en Chine) sont actuellement dépourvus de formation et d'expérience pour maîtriser les procédures de ces plans. Or, l'exemple européen montre que ce facteur humain ne peut être significativement amélioré sans un travail de formation de plusieurs années et une implication en amont des niveaux locaux/régionaux pour contribuer à définir les priorités21. Et ce phénomène s'est manifesté dans tous les Etats-membres de l'UE, qu'ils soient très développés ou pas.
Pour conclure, on peut subodorer qu'au regard de l'expérience européenne du problème de la capacité d'absorption, les montants énormes impliqués dans les deux programmes de stimulation économique américain et chinois, couplés avec le volontarisme politique de résultats urgents, vont essentiellement alimenter un formidable gaspillage d'argent public doublé d'une difficulté croissante à assurer la consommation effective des montants alloués.
